中国面临新一轮城市土地改革运动

　　中国的土地出让金问题由来已久。早在1989年5月，国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定国有土地使用权出让的收入中，"40%上交中央财政，60%留归地方财政。不论上交中央财政还是上交地方财政的收入，都主要用于城市建设和土地开发，专款专用"。但上述文件未及实施，两个月后，财政部又公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，中央在土地出让金分享上后退一步：土地出让后，当地政府可"先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门"。

　　尽管按照此文件，中央提取的比例已降至32%，但面对全国3000多个县市政府，中央政府实在鞭长莫及。由于无法核实土地开发的成本，很多地方与中央"打太极拳"，隐瞒、截留土地出让收入，中央提取32%也很难落实。在此种情势下，1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，把中央对土地出金的分成比例缩小为5%；1993年底实行分税制改革时，又把土地出让金作为地方财政的固定收入，中央提取5%的规定也被取消。从此，土地出让金全部划归地方政府，依然"主要用于城市建设和土地开发"。此种情况导致，全国各地"土地财政"愈搞愈厉害，土地开发愈来愈接近失控，后果愈来愈明显。

　　土地财政猫腻太多，宏观调控失灵据了解，近3年全国土地出让金收入累计达9100亿元，而1998－2003年全国实现积极财政政策发行的国债总额一共是9300亿元。也就是说，过去3年全国土地出让金的收入接近过去5年的国债总额，为遍地开花的形象工程和政绩工程提供了源源不断的资金。巨大利益的诱惑，使地方政府几乎完全无视宏观调控的种种信号，后果日趋严重。

　　以浙江为例，由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，成为地方财政预算内的支柱性收入。在浙江有的县市，由建筑业和房地产业创造的税收(含营业税和企业所得税)增幅，有些年份可以达到92%和51.6%，可谓是爆炸性的增长。

　　地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分构成。近年来，随着中央对政府收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性减低，相比之下，土地出让收入的地位处于举足轻重的地位。尤其是在房地产热的催动下，土地出让金数额巨大，已成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。而且这种现象，县地市远比大城市厉害，也就是说，越是基层越厉害。在一些大城市，土地出让金可以占地方财政预算外收入的50%到60%，而到了基层县市，就成了60%到80%。地方政府赚钱的路子，就靠卖地。

　　值得注意的是，与土地相关的收费还是地方政府各部门改善福利的重要途径。这些部门收费大体分三类。一是土地部门的收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，它们将收取土地从征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂、透明度低，难以查清，但数额不菲，仅2003年浙江一个县的土地部门收费总量就达2.1亿元。

　　表面上，由于招商引资等上大项目的原因，地方政府的土地交易也有亏本的，但从2004年开始，由于房地产热的大范围兴起，海内外资金的大量注入，以及土地开发强度的原因，这种亏本卖地的现象越来越少，实际上起到了进一步刺激土地开发热度的上升。

　　据统计，我国城市化率已从1993年的28%提高到2004年的42%以上。近几年来，我国城市化水平保持年均1个多百分点的速度增长。我国内地城市数量也从改革开放初期的193个增加到660个，其中100万人口以上的特大城市40个，50万人至100万人口的大城市54个，20万人至50万人口的中等城市217个。对于这样的数据，如果仅仅考察城市化水平，可能并没有什么特殊的地方，因为世界上比中国城市化水平高的国家有不少，但就发展速度来看，中国的城市化进程是完全足够令人瞠目结舌的。城市化到今天，已经完全演变成为，取之于农，用之于城，与中央兼顾农村发展的思路完全背道而驰，更惶论什么"新农村建设"了。

　　土地开发热的经济后果渐渐明朗我们认为，2004年持续到2006年的土地开发狂热，与2003年以前的开发区热有着类似之处，客观的说，过去的开发区热和现在的房地产热同样都是土地开发热。而土地开发热对经济和社会所产生严重后果，也日趋明显。

　　这些问题简单归纳有：首先，"种田无地、就业无岗、社保无份"的三无农民问题突出，威胁社会稳定。根据国务院发展研究中心农村部的调查，1987到2001年，全国非农建设用地为159.64万公顷耕地，至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。按现有的经济发展速度计算，2000到2030年间将总计需占用耕地363 .3万公顷以上，如果按城郊农民人均一亩地推算，每年大概又会新产生300万左右的失地土地的农民，届时失地和部分失地农民将达到8000万至1亿。如何安置这一庞大的人群，如何使他们的就业、住房与保障问题得以较好地解决，成为政府执政绩效的重要挑战。不过，至少到目前为止，这个问题远还没有得到妥善解决，而且大有将包袱甩给中央的趋势。

　　其次，分税制存在遗留问题。宪法规定土地归国家所有，但分税制之后，实际土地完全是归地方所有。2003年国有土地出让金收入，中央财政收入只占总收入的2%。中央和省级收益与地方收益相比都只占很小比例，估计只有10%到15%左右。而与此相形对照的是，宏观包袱却是越来越大。

　　第三，土地开发为社会带来了有产阶层和无产阶层的划分，中国社会濒临贫富分化剧烈的拉美化，为未来的经济增长埋下巨大的隐患。这种社会分化，从城市的新圈层划分也可见一斑。以上海为例，城市中心区，地价高昂，住得起都是发了财的外地人，因此都不讲上海话；紧邻中心区的近郊区主要讲英语，因为这是拿相对高工资的白领阶层住宅区；远郊区则讲上海话，因为上海拆迁之后，都只能搬到这样房价相对低廉的地区居住。

　　第四，利率、汇率的压力大增。由于土地开发热，引导资金大量注入，中国资产价格正在以失去理智的速度上升。这种资产价格的上升，必然会拉动投资，拉动资金需求，最终形成资金成本（利率）的上升。目前，国内加息环境是极度成熟的，只是制约因素很多，使得货币政策难以用上力气。比如，加息之后，汇率相对上升，会引导外资进一步流入，而加息也可能导致国内不发达地区受到更大的伤害，等等。但不管怎样说，加息压力和汇率压力是双双存在的严峻现实，这从国外的反映也可见到。

　　第五，土地是不可再生资源，当前的土地开发热以及土地出让金的单一使用方向，极大的刺激了地方政府建设热情，导致的一种情况就是，地方财政寅吃卯粮，本届班子不考虑下届班子的问题。很显然，这对城市的可持续发展是严重不利的，对行政体制的长期、有效治理，构成了严重挑战。

　　第六，能源消耗狂增。土地开发以及房地产热，拉动的产业种类和数量超过有60个，随着房地产市场的扩大，能耗急剧增长，扩张的速度和规模，早已超过了中国当期可以承受的程度。其可见的结果是，"油荒"重新回到了经济环境中，油价不断上涨并已接近极限，电价和水价的增长也在提速。各大城市断电的现象，已经变的更为普遍，城市中其它产业的企业经营环境日益恶劣，城市空气环境和自然环境的破坏日益严重。

　　上述土地开发的后果仅仅是简单归纳，实际问题还要严重得多、复杂得多。不过，即使这样，上述问题中的那个问题都属于那种会产生严重后果并且难以解决的问题。从这些问题的严重程度也不难看到，宏观调控方面因而采取有针对性的措施是必须的，也是必然的，恐怕只是时间、时机上的决心问题。

　　地根调节手段推动土地出让金的改革从房地产过热的角度考察，"地根"和"银根"，一个主要关系到供应，一个主要关系到需求，因此抑制性措施必须同时两手抓，必须让"地根"紧缩和"银根"紧缩同步到位，否则难以确保良好的效果。比如，单一调控"地根"，压抑土地供应量，则可能使得房地产价格进一步上升而不是下降。因此，协调宏观调控中的各种政策，构建、形成某种具有弹性的战略体系，是最佳的选择。

　　至于从目前的趋势外推，以土地改革、调控为背景，改革土地出让金制度，提高中央可控制的比例，从地方"蛋糕"中切出一块来，也是有力的政策选择之一。而这一政策的针对性，显然是冲着地方政府在土地开发上的过度热情而来的。

　　据悉，有关部门初步考虑是，"在保持现行国有土地出让金一次性收取方式不变的基础上，按国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，并规定不得作为政府当期收入安排使用，避免寅吃卯粮。"这一思路的核心，是把土地出让金收支纳入财政预算，从土地出让金中切出一块，建立"国有土地收益基金"，给后任政府预留一些发展建设资金。

　　而有关土地出让金的改革方案据说有两个，一个国土资源部的，一个是财政部的。据传国土资源部的方案事先并没有与财政部沟通，后者对该方案持有某些不同意见。其中最主要的分歧是，国土资源部建议从国有土地出让金纯收益中划出一定比例，集中到中央和省级政府；财政部的看法是，1994年分税制体制就已明确土地出让金归地方政府，目前再向上集中资金，并不符合法律程序。

　　我们认为，比较理想的作法是，在国土资源部门从中央到地方垂直管理的基础上，将一定比例的土地出让金集中于省级机构，这样即不违反94年分税制的规定，又由于垂直管理，中央对于这部分资金有一定的控制力度，是比较符合当前实际情况的。而未来，有鉴于"土地财政"的复杂性，推出更多、更全面的法律、法规和条例来代替现在的"暂行办法"，应是富有战略眼光的操作，可能性也很大。

　

来源：财经温州责任编辑：sencier　　　

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