在讨论中国城市化所存在的弊病时，学者和公共界经常把最近二十年中国城区的建成区面积和城市人口进行对比。据统计，1981年全国城市建成区面积为7438平方公里，在2012年该数据则是达到45565.76平方公里，年平均拓展速度为5.83%；与此同时，城镇人口则是从1981年的2亿1082万增加到2012年的7亿1182万，年增长速度为3.88%。

上述数据表明，城市建成区拓展速度远高于同期城镇人口的年增长速度，这意味着建成区人口密度呈下降的趋势，近年来不少地区出现的“鬼城”就是对这个现象所作的一个生动脚注。为什么更多的城市面积却没法容纳更多的城市人口？城市化成本是很多专家所提及的重要原因。所谓的城市化成本，大致可以分为两类，一类是为城市化提供基础设施的成本，即路桥建设、地下管网和其他公用设施的成本，我们将其称为“土地城市化”的成本；二是非户籍人口市民化的成本，即从基本不享受公共服务的农民转变为享受现代城市公共服务的市民，我们将其称为“人的城市化”。

但一个疑问是，为什么“土地城市化”的成本远甚于“人的城市化”，但地方政府却想出了种种应对的手段，而且成就斐然。以高速公路为例，1988年中国大陆只有一条通车里程为20.5公里的沪嘉高速，但是至2013年年底中国高速公路的通车里程已经超过10万公里，成为世界上规模最大的高速公路系统。仅在2011年，新增的高速公路里程数就达到1.1万公里。

以高速公路为代表的基础设施，可能是中国在过去二十多年城市化进程中最为耀眼的成就，地方政府是如何解决高速公路建设所需要的成本？很重要的一点是它找到了一条激励相容的投融资体系，具体来说就贷款建设、收费还贷的投融资模式它调动了地方政府的积极性，通过向未来融资的方式解决了钱从何处来的问题；而高速公路的使用者则是通过付费通行的方式节约了时间成本；更为重要的是，基础设施投资还能推动GDP增长——在GDP锦标赛模式下，GDP增长是地方官员晋升的重要标准，因此政府当然有动力去推动基础设施建设。

但“人的城市化”就没有这么幸运了。单从理论上讲，无数经济学家的研究表明，让所有在城市工作和生活的居民享受普遍公共服务，能够增加人的技能，进而推动经济发展。但就是这样一个简单道理，却在现实中遭遇种种抵制。以高考为例，2012年8月31日，国务院办公厅转发教育部等部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，对于被社会广泛关注的“异地高考”政策提出了明确规定，给各地定出最晚时间线。

但是即便如此，这个通知还留了一个尾巴，特意强调北京、上海等流动人口集中的地区防止“高考移民”。于是，这些地区就对高考报名资格施加了格外严厉的条件。事实上，不仅仅是北京上海对异地高考有着各种各样的严格限定，各个省市大都如此。

6月底有媒体报道，云南考生小王超一本线70分却只能报三本，只因父母是外地户籍，且多年没有交纳社保费。小王刚出生就随父母从四川广安来云南生活，小王的父亲在云南经商已经二十多年，小王自己也是在云南长大。从幼儿园起就在云南念书，户口也是初二就迁过来了。本以为在这边念书多年又有户口不会存在异地高考的问题，现在出现这个问题是她怎么都没有想到的。

为什么当地政府要设置这样一个条件？一个原因可能是为了防止高考移民，云南省的录取分数线在全国并不高，如果条件宽松会导致大量高考移民。但是按理来说这样的政策不应该针对小王这种长期在云南生活、说得一口云南话的人。设想一下，即便是云南当地户籍的，也有很多人未缴纳社保。此前我和同事研究发现，上海户籍居民中，有近20%的居民并不缴纳社保，难道户籍子女会因为父母不缴纳社保就无法参加高考或者不能被一本录取？这显然是不可能的。

被误读的公共服务提供机制

为什么这样匪夷所思的事会发生在非户籍子女身上？我总结出了一个“公共服务不可能定理”，即地方政府、户籍居民和非户籍居民这三者之间的目标并不兼容：天下没有免费的午餐，地方政府给非户籍人口提供教育、医疗和社会保障等公共服务需要财政支出，在财政收入给定的情况下，增加这里的投入就会影响其他方面的支出。从短期看，不对非户籍居民提供均等化的公共服务对现有城市居民和地方政府是有利的，这将大大减轻地方政府的财政负担：更多的劳动力在城市里创造了更多财富，但其受益人口并没有增加，因此城市原有居民也会支持这样的制度。

不过认真分析，这个“公共服务不可能定理”实际上是错的，一个最为重要的原因是它混淆了公共服务的提供机制。到目前为止，包括教育、医疗和养老在内的公共服务绝大多数都是由个人和企业承担，而与政府无关。以医疗为例，目前凡是在城市正规部门就业的员工都需要自行缴纳相当于薪资2%的医疗保险，同时企业要为其承担11%的医疗保险。还要注意到，绝大多数居民在60岁以前并不需要使用医保统筹账户资金，从这个意义上说，他所缴纳的医保费用是一个纯粹的贡献。

只有在教育这一项，非户籍居民才需要地方政府的财政补贴，不过这并不是因为他们不想自己承担成本，而是因为在当下中国民间办学存在着种种限制，这种限制不仅仅体现在准入限制上，同时还包括招生范围的限制——绝大多数的民办学校都不能自行招收非本地户籍的子女入学。换句话说，即便家长想自行承担成本也无法在当地获得相应的公共服务。

也正是因为几乎公共服务的成本都是由居民自行承担，所以地方政府近年来都以“缴纳社保”作为非户籍居民获得对等公共服务的一个前提要件，原因也并不复杂，因为在现收现付的养老体制下，劳动者在退休之前更多是养老资金的负担者，而不是受益者。我和我的同事吴华丽研究发现，像上海这样非户籍人口将近常住人口一般的城市，非户籍人口缴纳的养老金已经快超过本地户籍了，但是其子女所获得的教育资源却远少于本地子女。以2012年为例，上海市政府为非户籍子女所支出的教育成本不到112亿，但是却可以从这个群体上获得至少274.45亿元的养老金收入。更多相关数据分析发表在《非户籍人口公共服务的成本：以上海为例》一文中。

我曾经以养老和义务教育来测算要实现“公共服务均等化”的成本。之所以把这两个项目放在一起比较，主要的考量因素是它们几乎都是强制性的，而且绝大多数人都无法在市场上找到替代物——医保可以购买商业保险，住房可以购买商品房；同时也体现代际公平，户籍人口的养老和非户籍居民的子女教育有一个良好的互补——养老的受益者主要是户籍居民，而非户籍居民则是义务教育的受益者。

在目前的公共服务提供机制下，户籍居民反对公共服务均等化的一个重要原因是，他们看得见所谓的“教育资源被分摊”，认为这会损害他们的利益，而无法体会隐性的养老压力。不过他们断然想不到，社会生产并不是“平均”的结果，而是由所有劳动者共同“创造”的。2013年上海GDP总值21602亿，这是由2400万上海居民共同创造的，如果没有近1000万的非户籍居民，本地户籍居民能创造21602亿元的GDP吗？显然不能。

既然财富是大家共同创造的，为什么公共服务却要分出彼此呢？很多人想当然地认为如果少了非户籍子女入学，本地居民就可以实行小班化教学，从而获得更好的教育。但他们一定没想过，假如没有这么多的人口，可能政府都没有足够的财政能力来支持小班化教学。

很多时候无论是地方政府还是本地居民，在面对公共服务均等化的问题上，显然是夸大了“平均”的作用：认为减少分母就可以获得更多，殊不知在分母减少后分子也会减少，目前北京已经有不少父母因为孩子不能在京入学而返回原籍。难道这就是我们要的“新型城镇化”？