高度中央集权的清帝国，因其鞭长莫及，不得不在地方寻找财政代理人，不得不进行分权。但是分权之后，由于地域之间千差万别，利益格局不断调整，往往使上层为下层设计的制度沦为空架子，没有任何约束作用，腐败与潜规则盛行不可避免。
　　清代之前的国家赋税，实际都有“人头税”一项。人头税很不公正，不分贫富缴纳一样的赋税。清代历经康雍乾三朝建立的“摊丁入亩”制度，即在一定区域内（通常北方以省、南方以县为单位），把人头税（丁银）均摊到土地上，造成土地多的多缴税，土地少的少缴税，无地的不缴税。这种按财产多寡征税的政策，实为一大进步，也是被清政府反复宣传的“德政”。

　　不过，“摊丁入亩”政策从一开始就留下了后患。

　　部分省区在康雍乾时期曾清丈过田亩，重新编造过地籍册，而部分省区使用的是明代万历年间的地籍册。到清中晚期，这些地籍册多已残破散佚，且没有随时更新，无法反映土地占有的实际情况。而征税的真实凭据，却掌握在“书差”手上。

　　何谓“书差”？按照清代规定，到征税季节，地主（花户、粮户）应亲自到县衙门，将应缴纳的“粮额”（应缴的赋税银钱）包封好，投入县衙门设置的银柜。但这种办法效率太低，如有的地主远离县城一两百里，有的粮额太少，专门跑一趟不划算；技术上也有缺陷，如银子的成色、轻重如何厘定。于是各地出现很多变通办法，归纳起来有两种，一是将银柜抬到乡下便于缴纳，二是代理人包揽。取得税收包揽权的，就是“书差”。“书差”要取得包税权，须在新的州县官到任当口，预先行贿三五千两银子不等（此后还需不断上下打点以维持包税权）。取得总包权的是“总书”，“总书”再转包给“里书”、“粮差”等等名目不一的半官方人士。有学者统计，到晚清时期，这种分包人（游差白役），小县数百（如江苏丹阳有200名里书），大县数千（如湖北监利里书粮差合计有4000人）。

　　对州县官来说，如果税收任务没有完成，轻则停止升迁罚俸一年，重则降级革职。履新到任的州县官，面对数万地主信息，不可能亲自到田间地头让人缴税。而这些本地税收承包人熟知本地事务，手上掌握着田土买卖信息。把田赋这种繁琐事务包给他们，州县官“日坐深衙，斗牌饮酒”，到时候只需“书差”交来钱粮就算完结，何乐而不为？

　　到清晚期，这种基层税收外包的弊端显露无遗，在《清代四川财政史料》所引的《巴档抄件》中，记载着一些比较典型的案例。

　　且说巴县一个叫魏泰成的，于光绪十六年（1890年）上告称，他的父亲在光绪二年（1876年）买了一块地，交给佃户蒋玉顺耕种。之后魏泰成与父亲到江苏做幕僚，光绪十五年（1889年）魏父亡故，魏泰成返乡，欲与蒋玉顺清理账目。蒋却故意推脱，拖延到光绪十六年四月，粮差梁浦催要粮额很急，魏泰成转催蒋玉顺，而蒋玩弄手段，乘魏父亡故，故意抗租不给，云云。

　　对此控告，蒋玉顺有话要说。他辩称自己是佃农，为何要帮田主缴纳粮额？况且魏泰成每年都在家里，左邻右舍都知道，其声称外出做幕僚，系子虚乌有……

　　一干邻里也出来作证称，蒋玉顺说的是实话。魏泰成从来不上粮纳税，现在被粮差拿问，他便欺负蒋玉顺愚昧淳朴，意图抓沙抵水，诬陷蒋玉顺以掩盖自己的罪过。

　　此后，魏泰成再次上告，称此前已经判决蒋玉顺三日之内交付租谷和粮额，但他到现在还不来算账，每次向粮差催问也无下文，希望知县老爷能够再次催问。知县的批复是，赶紧让蒋玉顺缴清所欠租税，把八年所欠的粮额缴齐。

　　显而易见，知县并没有遵守朝廷所订立的“谁的地谁交税”原则，赋税实际已经转嫁给佃户，这种现象称为田赋的“飞洒诡寄”。

　　何谓“飞洒”？就是在土地买卖中，有时候土地上附着的粮额也成为议价对象。比如有的人家土地已经卖掉，但议价时，粮额却还留在手上。一块土地经多次买卖，粮额早已“飞”掉，不知道落在谁手上了。光绪二十九年（1903年），巴县“粮差”禀告，查获一个叫毛玉斋的，耕种20余石产量的土地，却没有缴纳相应的粮额。查问缘由，毛玉斋称，这块地的粮额已经“飞”出十余载，不知道“飞”到哪里去了。不过知县似乎不愿趟这个浑水，批复称，毛玉斋的粮额既然已经飞走，那么一定有人接手缴纳了，你控告人家，是故意为难人家。

　　何谓“诡寄”？就是将自己的田地伪报在他人名下，借以逃避赋税。这种手法与上述“飞洒”异曲同工，不过有被动主动差别而已。

　　此外还出现“明佃暗当，业尽粮存”现象。如光绪十年（1884年），巴县一个叫全福泰的“乡约”（初掌教化，后演变为行政官职）向知县控告几个不缴粮额的。其中，刘九成的土地由儿子刘旭亭耕种管理。但从光绪六年（1880年）开始，刘旭亭等三户人家借口地籍册有问题，就不再上缴粮额了。全福泰不知找谁要钱，只好自己掏腰包垫上。但经多年，仍收不回来，只好控告。县衙门经过细究，原来是刘旭亭欠债无法偿还，只好以1200两银子把土地抵押给杨新亭等人，以便还债，另外还有收50石租谷。经判决，全福泰所催要的刘旭亭所欠粮额，由刘旭亭向杨新亭讨要100两银子还上，从每年的租谷中折抵。

　　从这个欠税事件可以看出，土地过手，明面上是租的关系，实际已经抵押出去。名义上的地主实际已经没有土地，但与政府的赋税关系还存在。实在混乱得可以。

　　光绪十一年（1885年），巴县文童张春林控告，他们兄弟四人，每人有50石的土地，现在朝廷筹办海防捐输，要让他们认捐。张春林称，他们童家本来也想报效朝廷，但因年岁歉收，等到筹齐款项一定缴纳。不过保内另有三户人家，每家的土地都超过200石，按理更应认捐。但主管捐输的人却碍于情面，隐匿不报，于理不合。现在全乡民众对此很愤慨，都说太不公正。

　　知县接到控告信后，一面批复要求张家按期缴齐捐输，另外要求查明所控三户人家是否真的很富有，如果富有也要缴纳捐输。

　　豪强大户抗税不交的情况，还有光绪三十三年（1907年），巴县一个叫陈泽的粮班总役禀报称，辖区内的陈辅信、董仲扬等人，均是非常富裕的人家，按理应该照章纳税，但这些人蔑视国法，多年抗税不交，派人去催缴，他们也不露面，害得陈泽只好自己垫支，以致负债累累。

　　账面上看，中央政府每年从地方收取的田赋分毫不差，理应高枕无忧。但是知州知县作为朝廷委派的税务官员，是怎样完成税收的？到底会产生哪些危害？朝廷未必十分在意。

　　首先，“书差”取得征税权，一定会把手上的地主及粮户、花户视为产业来经营，想方设法增加其额外负担，甚至买卖征税权。朝廷看似庞大无比，实际上财政大权旁落到连名分都没有的“书差”手中。时人称之为“太阿倒持”，并不为过。

　　其次，在财政管理上，高度中央集权的清帝国，因其鞭长莫及，不得不在地方寻找财政代理人，不得不进行分权。但是分权之后，由于地域之间千差万别，利益格局不断调整，往往使上层为下层设计的制度沦为空架子，没有任何约束作用，社会基层的腐败与潜规则盛行不可避免。民众则反责朝廷无能，其道义形象逐步瓦解。